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:: Teses Jurídicas |
VALIDADE
CONSTITUCIONAL DOS TÍTULOS PÚBLICOS
- ÊNFASE NAS APÓLICES DA DÍVIDA PÚBLICA
(1902 A 1940)
- POSSIBILIDADE DE SUBSTITUIREM BENS
PENHORADOS E/OU PAGAREM DÍVIDAS COM
GOVERNOS, INCLUSIVE TRIBUTÁRIAS.
"Deve o Direito ser interpretado
inteligentemente, não de modo a que a ordem
legal envolva um absurdo, prescreva
inconveniências, vá Ter conclusões
inconsistentes ou impossíveis."
Carlos Maximiliano
ESTUDO SOBRE OS TÍTULOS PÚBLICOS
I - INTRODUÇÃO
As atividades do Estado, mesmo quando no
exercício de seu poder discricionário, estão
plenamente vinculadas à ordem jurídica. Daí
o significado do princípio da legalidade
para o Estado. Este só pode fazer aquilo que
a lei autoriza, ao contrário do cidadão que
pode guiar seu comportamento conforme a sua
vontade, desde que esta não se caracterize
como conduta ilícita (art. 5 º, II da
Costituição Federal). "No caso dos
particulares, a lei é um limite exterior à
sua atuação, enquanto que no caso do Estado,
é um limite intrinseco, já que se identifica
com a própria vontade do Estado, que apenas
se pode expressar através da atividade do
órgão legislativo".1
A Constituição Brasileira consagra o
princípio da legalidade da matéria de
empréstimos públicos, exigindo que a emissão
destes seja objeto de autorização
parlamentar:
DAS ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL
"ART. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a
sanção do Presidente da República (...)
dispor sobre todas as matérias de
competência da União, especialmente sobre:
I .......
XIV moeda, seus limites de emissão, e
montante da dívida mobiliária federal."
A Constituição Brasileira prevê
expressamente a possibilidade de empréstimos
forçados, admitindo que a União poderá
recorrer a tal solução, mediante lei
complementar, para atender as despesas
extraordinárias decorrentes de calamidades
públicas, de guerra externa ou de sua
eminência, ou no caso de investimento
público de relevante interesse nacional.
"ART. 148. A União, mediante lei
complementar, poderá instituir empréstimos
compulsórios:
I .........
II no caso de investimento público de
caráter urgente e de relevante interesse
nacional observado o disposto no artigo 150,
III, b."
Se é certo que a exigência de autorização do
legislativo impõe-se essencialmente como
forma de assegurar o controle do Poder
Legislativo sobre o conjunto de atividades
financeiras do Governom, nem por isso pode
ignorar que tal autorização desempenha
igualmente papel fundamental como meio de
garantia dos credores do Estado.
A exigência de autorização parlamentar para
emissão de empréstimos públicos é uma
tradição no Brasil, estando esse tal
princípio contemplado em Constituições
Federais anteriores e, elencado como um dos
motivos da intervenção da União, diante da
necessidade de reorganizar as finanças da
globalidade da federação.
A exigência de autorização legislativa surge
como forma de controle sobre o conjunto de
atividades financeiras do poder executivo,
garantindo-se com isso a harmonia entre os
poderes. Acresce ainda a intervenção do
poder legislativo nos referidos empréstimos,
vem confirmar a sua natureza de receitas
públicas, demonstrando que se trata de
empréstimo contraído pela Nação, que por ele
é responsável, e não de mero negócio de
direito privado exercido pelo poder
executivo com os indivíduos.
Para exercer plenamente as suas funções em
favor do BEM COMUM (prestação de serviços
públicos, sociais, justiça, finanças
públicas, etc) o Estado busca captar
recursos financeiros através de tributos e
outros meios como, por exemplo, a emissão de
Títulos da Dívida Pública (APÓLICES, BÔNUS,
OBRIGAÇÕES, NOTAS DO TESOURO, etc) o que se
denomina empréstimos públicos.
Essa forma de captação de recursos
financeiros obedece a seguinte classificação
quanto ao ingresso na Caixa do Tesouro:
1)- TRIBUTOS - entrada definitiva de
dinheiro nos cofres públicos, em caráter
permanente e com sua destinação prevista em
lei;
2)- EMISSÃO DE TÍTULOS PÚBLICOS - entrada
provisória de dinheiro, com a colocação de
papéis no mercado, com destinação prevista
em lei, sendo que esta maneira de ingresso
enquadra-se como EMPRÉSTIMO PÚBLICO.
3)- OUTRAS RECEITAS -
Quando o Estado precisa aumentar a sua
arrecadação, e esta medida tem que ser
tomada em curto espaço de tempo, majorar a
carga tributária não seria a forma mais
adequada, pois em face dos princípios
inerentes a esta atividade estatal, como por
exemplo o da anterioridade, impossibilita
que a receita chegue aos cofres públicos
dentro do tempo necessário. Daí surge como
melhor opção para o Estado recorrer aos
empréstimos.
" Como processo financeiro, o crédito
público consiste numa série de métodos pelos
quais o Estado obtém dinheiro sob obrigação
jurídica de pagar juros por todo tempo,
durante o qual retenha os capitais, que se
entendem passíveis de restituição em prazo
certo, a critério do devedor. Este, em
contraste com os particulares, serve-se
normalmente de prazos longuíssimos e
consegue ainda a confiança dos credores para
empréstimos sem prazo, isto é, perpétuos,
caso em que a dvolução da quantia mutuada
fica entregue indefinidamente ao
discricionário do governo, pagando ele,
entretanto, com pontualidade, juros aos
mutuários." 2
O que o empréstimo representa, em qualquer
circunstância, é um processo de
redistribuição de riqueza na sociedade, já
que vai implicar que uma parcela dos
cidadãos sacrifique uma parte de seu
rendimento, em benefício dos credores do
Estado. Do mesmo modo o empréstimo
corresponde, sempre, a uma solução que
transfere para o futuro o pagamento dos
encargos, o que poderá se justificar, ou
não, em função da utilização que lhe for
dada." 3
Neste sentido podemos concluir que os
Títulos da Dívida Pública correspondem a
meras antecipações de futuros impostos, que
serão necessários para pagar os títulos e os
juros.
Em tese, a sociedade participa de forma
indireta da execução extra-orçamentária de
alguns programas governamentais, adquirindo
títulos emitidos pelo Poder Público, para
complementar necessidades extra- orçamento
da União. O Estado convoca a sociedade para
participar investindo e acreditando nas
ações do governo. Convém, entretanto,
ressaltar que a União assume
responsabilidade direta quanto ao resgate
dos títulos e ao pagamento de juros.
No que se refere aos TÍTULOS, o Governo
Federal, para viabilizar o investimento do
setor privado, impõe condições valorativas
definidas em dispositivos legais, além do
que o resgate dos mesmos dar-se-á pela mais
poderosa instituição de crédito do país,
exatamente o TESOURO NACIONAL, para onde são
carreados os mais variados créditos
tributários.
Nessa situação, o Estado, usando do seu
poder discricionário, não efetua o pagamento
do principal, mas simplesmente, dos juros, o
que para o investidor fica evidenciada a
intenção de realizar poupança, sem correr
riscos, tendo em vista que a emissão dos
papéis apresenta total garantia por parte do
Estado.
No entanto, desde os primeiros governos da
República do Brasil, apesar de existir
expressa determinação contrária em lei e/ou
no próprio corpo dos títulos, tem sido praxe
a decisão de não resgatá-los dentro dos
prazos fixados.
Esse comportamento da autoridade pública
mencionada gera desconforto no mercado onde
são negociados os títulos e determina um
deságio no momento em que são colocados à
venda. Se os títulos forem utilizados como
forma especulativa, por seu valor de face,
ou seja, valor real, trazem lucro
representativo ao seu possuidor.
Interessa-nos, de pronto, definir a
utilização dos TÍTULOS PÚBLICOS na esfera
administrativa e judicial, porquanto o
Governo Federal, através do órgão competente
para constituir o crédito tributário,
incorpora a figura de devedor com aquele que
possui os Títulos e credor de tributos
federais, simultaneamente.
Para compreendermos, com exatidão, a relação
jurídica criada pelo Estado (responsável
pela cobrança de tributos e pela colocação
de papéis no mercado financeiro) com o
contribuinte (que é devedor de tributos
federais e detentor de Títulos Públicos), é
necessário, de início, afirmar que o Estado
não usufrui do poder na condição de dono ou
senhor todo poderoso, mas como representante
do titular, que é o povo. Os particulares,
embora sofram o poder, não são mero objetos
dele.
É intuitivo, que as relações jurídicas entre
o Estado e indivíduo, conquanto marcadas
pelo signo da autoridade, não se processam
sob o império de submissão. Ainda mais
porque o indivíduo, mesmo em suas relações
com o Estado, apresenta-se como sujeito
livre, detentor de direitos (fundamental
alicerce do Estado Social e Democrático de
Direito implantado pela Constituição de
1988).
O comportamento dos Agentes Públicos,
responsáveis pela administração do tributo,
reflete total despreparo ou desconhecimento
da legislação tributária e dos direitos do
contribuinte, assumindo o papel do TODO
PODEROSO ESTADO, negando-se a utilizar
dispositivos jurídicos definidos em lei, que
possibilitem a solução da pendência na
esfera administrativa.
II - UTILIZAÇÃO (VIA ADMINISTRATIVA E
JUDICIAL)
Cabe-nos, neste ponto, examinar
procedimentos diferenciados por parte da
Autoridade Administrativa, responsável pela
constituição e cobrança de créditos
tributários.
II.A - VIA ADMINISTRATIVA
ART. 153. - CONSTITUIÇÃO FEDERAL - "Compete
à União instituir imposto sobre:
I ..........
VI - Propriedade Territorial Rural (lei
8.887 de 1994 - ITR)
...................................................................................
...................................................................................
ART. 11 - Decreto 578, de 24 de junho de
1992
I - Pagamento de até cinqüenta por cento do
imposto sobre a propriedade territorial
rural."
Dos dispositivos acima, percebe-se que, se é
possível pagar o imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural - ITR com Títulos da
Dívida Agrária - TDA, emitidos pelo TESOURO
NACIONAL, por que não podem ser pagos outros
tributos com TÍTULOS públicos? Será que o
órgão responsável pelo lançamento e cobrança
do ITR, na regulamentação da Lei n º
4.504/64, teve maio cuidado na fixação das
normas e formas de cobrança e pagamento do
referido imposto do que os outros organismos
federais responsáveis pela constituição de
créditos tributários? E, assim sendo, o
contribuinte pode ser injustamente lesado
pela omissão administrativa?
O artigo 37 da Constituição Federal em seu
Parágrafo 6 º diz que: "As pessoas jurídicas
de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão
pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurando
o direito de regresso contra o responsável
nos casos de dolo ou culpa."
No mercado artigo, o legislador explicitou a
teoria da Responsabilidade do Estado que
consiste no dever deste "reparar
economicamente os danos lesivos à esfera
juridicamente garantida de outrem e que lhe
sejam imputáveis em decorrência de
comportamentos unilaterais, lícitos ou
ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais
ou jurídicos. 4
Os artigos constitucionais, ao tratarem dos
títulos públicos, delegam às leis
complementares a função de regulamentar as
suas formas de utilização, no entretanto, as
referidas leis nunca tomam forma, deixando
os credores do Estado desamparados nesse
sentido.
Assumir atitudes dessa natureza, ou seja,
não resgatar a dívida e nem possibilitar a
utilização desses créditos para compensar
débitos com o Estado, é um desrespeito ao
Estado de Direito, que acolhe entre diversos
outros, o princípio da igualdade de todos
perante a lei, o que "forçosamente
haver-se-á de aceitar que é injurídico o
comportamento estatal que agrave
desigualmente a alguém, ao exercer
atividades no interesse de todos." 5
Em verdade, o que se pode notar é um
profundo desinteresse do legislador, e em
especial, o legislador constituinte, em
regular o endividamento público.
O tratamento constitucional dessa matéria
limitou-se quase sempre a meras questões
formais, relacionadas sobretudo com as
repartições entre órgãos ou com as formas de
emissão dos títulos.
Significa isto que, poucas vezes, o
legislador constituinte ensaiou uma proposta
de utilização deste instrumento financeiro
como forma de assegurar o bem estar social
ou como forma mais justa de distribuição dos
encargos entre as várias gerações.
No campo do DIREITO TRIBUTÁRIO, o
comportamento dos órgãos administrativos tem
que ser uniforme, e o regime jurídico que
regula a atividade de arrecadação,
fiscalização e extinção do crédito
tributário não pode ser implementado
exclusivamente no interesse do Estado.
"A Constituição determinou de modo negativo,
isto é, através de proibições, o conteúdo
possível das leis tributárias e,
indiretamente, dos regulamentos das
portarias, dos atos administrativos
tributários. Em outros termos, a União, os
Estados- membros, os Municípios e o Distrito
Federal, são obrigados a respeitar os
direitos individuais e suas garantias." 6
As Pessoas políticas, enquanto tributam, não
podem agir de maneira arbitrária e sem
obstáculo algum, diante dos contribuintes.
Muito pelo contrário: em suas relações com
eles, submetem-se a um rígido regime
jurídico. Assim regem suas condutas de
acordo com regras que veiculam os direitos
fundamentais e que colimam, também, limitar
o exercício da competência tributária,
subordinando-o à ordem jurídica. Vale
lembrar, por exemplo, que, por força do
artigo 5 º, XIII, da CF, as leis tributárias
não podem criar embaraços abusivos ao livre
exercício do trabalho". 7
Assim, diante da garantia dos direitos
individuais estabelecidos pela constituição,
podemos concluir que, os contribuintes devem
receber tratamento uniforme e quando os
meios de cobrança de tributos puder se dar
por mais de uma maneira deve-se escolher
aquela que será menos gravosa para o
devedor. Porquanto, se um contribuinte é ao
mesmo tempo credor e devedor ao Estado lhe
será menos gravoso compensar esses valores.
Invocamos, para melhor entendimento no
assunto, a figura da COMPENSAÇÃO conforme
disposições contidas no Código Civil:
II. A. 1. - DA COMPENSAÇÃO:
A relação jurídica diretamente vinculada à
capacidade do contribuinte pagar os tributos
de forma menos onerosa possível assegura aos
devedores o direito de oferecer Títulos
Públicos em pagamento de tributos federais.
Assim, créditos e débitos irão fluir
paralelamente, visando a COMPENSAÇÃO entre
si e a extinção recíproca, resolvendo,
assim, a pendência tributária.
ART . 1009 do Código Civil - "Se duas
pessoas forem ao mesmo tempo credor e
devedor uma da outra, as duas obrigações
extinguem-se até se compensarem."
Buscando os ensinamentos do ilustre mestre
ORLANDO GOMES, temos:
"A compensação 'ipso jure' visa a eliminar
um circuito inútil. Se devo a alguém que me
deve, não há motivo para exigir duas
operações de pagamento. Na hipótese mais
simples, pagaria ao meu credor e, como este
é, ao mesmo tempo, meu devedor, me
restituiria o que de mim recebera.
Verificar-se-ia, desse modo, dupla
transferência de bens, perfeitamente
dispensável". 8
Diz ainda, o referido mestre:
"O fato de ser determinado por Lei não
impossibilita a realização da compensação
por acordo das vontades ou mandamentos
judiciais. Nessas espécies de compensação
não se exigem os requisitos e pressupostos
necessários a que se opere 'ipso jure'. Quer
nos elementos existentes, quer no fundamento
e nos efeitos, a compensação legal não se
confunde com a compensação convencional, nem
com a judicial. Daí a dificuldade de traçar
regras uniformes, como se procede nos
sistemas em que a compensação jamais se
opera automaticamente."
E prossegue:
"Espécie de compensação. A compensação é
LEGAL, JUDICIAL ou VOLUNTÁRIA.
A COMPENSAÇÃO LEGAL verifica-se
necessariamente, quando entre as mesmas
pessoas, por título diverso, há dívidas
homogêneas, líquidas exigíveis. A existência
desses pressupostos e bastante para
determiná-las.
A COMPENSAÇÃO JUDICIAL ocorre quando uma das
dívidas recíprocas não é líquida, ou
exigível, e o juiz a declara, liquidando-a,
ou suspendendo a condenação.
A COMPENSAÇÃO VOLUNTÁRIA, também chamada
convencional, é a que se estipula quando
faltam os pressupostos de homogeneidade,
liquidez e exigibilidade das dívidas
recíprocas, ou alguns deles".
Como já vimos, o Estado, no pleno exercício
de suas funções, entre as quais destaca a
captação de recursos financeiros, através de
lançamento de Títulos da Dívida Pública e
cobrança de tributos, procura suprir suas
necessidades financeiras, constantes do
Orçamento da União, com a finalidade única
de desenvolver ações visando o bem estar dos
indivíduos como um todo. Nesse sentido, é
importante destacar que os recursos
disponíveis (tributários ou pela colocação
de papéis no mercado financeiro) destinam-se
a atender programas e metas do Governo
Federal.
A argumentação de que o produto da
arrecadação tributária destina-se a custear
despesas já comprometidas pelo orçamento da
União na execução de tarefas de cunho
social, não se admitindo, portanto, a
COMPENSAÇÃO, verdadeiramente, não procede. O
Estado, ao colocar os Títulos no mercado
assume a responsabilidade de resgatá-los no
prazo acordado e, após vencidos, não se
justifica a argumentação de que o TESOURO
NACIONAL não tem disponibilidade financeira
no orçamento da União.
De fato, não é verdadeira a assertiva de que
o poder público não utiliza a compensação na
via administrativa, face às suas
necessidades de recursos (ingresso de moeda
corrente no caixa do Tesouro Nacional),
senão vejamos:
"INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - ISS
POSTO DE ARRECADAÇÃO E FISCALIZAÇÃO
AGÊNCIA EM RIO CLARO, EM 13 DE JUNHO DE
1997.
MEMO 21-631-003/161/97
A TRANSPORTE COLETIVO RIOCLARENSE LTDA.
RUA M-17, N 890 - CERVEZÃO
RIO CLARO - SP
CEP 1305-293
REF: CDF 55.616.015-0 E 55.616.019-3
1. Tendo em vista o(s) debito(s) acima
referenciado(s), solicitamos dessa empresa
informar se há interesse em quitar suas
dívidas por DAÇÃO EM PAGAMENTO de imóvel que
possua na área rural.
2. Para maiores esclarecimentos, comparecer
no Posto de Arrecadação e Fiscalização, sito
à Rua 3 n. 1.026 - Centro - 1 º Andar - no
horário das 10:00 horas."
Do documento acima citado, extrai-se a
decisão política da autoridade
administrativa em solucionar a pendência
fiscal, através da oferta de imóvel rural
por parte do devedor, dando como cumprida a
obrigação fiscal. Entendemos como adequado o
procedimento do INSS, buscando alternativas
que possibilitem aos contribuintes cumprirem
com a obrigação fiscal.
No entanto, sabemos que esse comportamento
trará sérias dificuldades administrativas no
que concerne a forma de pagamento (imóvel
rural e não moeda corrente).
A aceitação de imóvel em DAÇÃO EM PAGAMETNO
9 determinar uma série de providências para
apuração do valor real do imóvel, como o
leilão, para se apurar o valor real da
propriedade e/ou o financiamento desta
operação por parte de uma entidade bancária
(o que é inviável), conforme manifestação
dos Ministérios da Fazenda e da Previdência
Social.
Há de se ressaltar ainda as dificuldades
quanto à contabilização e ao repasse do
arrecadado, visto que da transferência do
imóvel ao Poder Público tem-se que apurar os
recuros financeiros necessários à extinção
do crédito tributário, para, posteriormente,
repassá-los às entidades que se beneficiam
do produto da arrecadação.
Percebe-se, então, que a operacionalização
dessa medida vincula-se a procedimentos
burocráticos que inviabilizam em se Ter um
resultado prático e rápido.
Sendo que, na administração de sua dívida
pública interna (circulação de títulos
públicos no mercado) o estado moderno
buscará sempre que possível, o equilíbrio de
suas contas, compensando as dívidas fiscais
com os créditos oriundos de empréstimos
públicos a particulares.
Esse comportamento atenderia, de pronto, a
dois princípios fundamentais na
administração das Finanças Públicas:
1)- A Diminuição da Dívida Fiscal, que a
cada ano cresce assustadoramente;
2)- A amortização dos empréstimos públicos,
com o enxugamento no mercado interno dos
papéis em circulação.
Portanto, o instituto da compensação
(convencional) é um eficaz instrumento a ser
utilizado para solucionar as pendências
tributárias, já que através de acordo ou
convenção das partes, promovem-se a
liquidação de seus débitos fiscais e
créditos (títulos públicos) recíprocos,
quitando-se mutualmente.
I. B. - VIA JUDICIAL
Em uma segunda fase, caso a autoridade
administrativa não aceite a compensação
(oferecerá resistência de todo modo e forma)
deverá ser ajuizada ação competente visando
a prevalência dos direitos manifesto dos
detentores de títulos da Dívida Pública e ou
o oferecimento em garantia real em
determinadas ações.
ART 11. - Lei 6.830 - A penhora ou arresto
de bens obecerá a seguinte ordem:
I ..........
II - Títulos da Dívida Pública, bem como
Títulos de Crédito, que tenham cotações em
bolsa.
De sorte que, dependendo do caso concreto ou
outro a ser estudado, a oferta de Títulos
visa como GARANTIA REAL, pois, no momento de
sua prestação, ficarão os Títulos de Crédito
ofertados, vinculados à situação jurídica
discutida no respectivo processo.
A propósito, "quando a lei não determina a
espécie de Caução, esta pode ser prestada
mediante depósito em dinheiro, papéis de
crédito, títulos da União ou dos Estados,
pedras ou metais preciosos, hipoteca, penhor
e fiança" (Art. 827 do CPC).
A JURISPRUDÊNCIA não discrepa:
"CAUÇÃO - Direito de opção - Depósito em
dinheiro. Preceitua o artigo 827 do CPC que
quando a lei não determina a espécie de
caução, esta pode ser prestada mediante
depósito em dinheiro, papéis de crédito,
títulos da União ou dos Estados, pedras e
metais preciosos, hipoteca, penhor e fiança.
Para o caso "sub-judice" é lícito ao
requerente postular que seja escolhida uma
das modalidades previstas no artigo 827 do
CPC, até por que esse artigo não contempla a
prioridade para depósito em dinheiro ..."
Por tais fundamentos, concede-se a ordem,
para que o impetrante preste
prioritariamente caução de bens outros que
não pecúnia e desde que constitua garantia
probante" (COAD - 29.964)."
A propósito, "A caução de títulos de crédito
modalidade de penhor, não recai apenas em
coisas, mas também em direitos... A doutrina
de haver direitos sobre direitos recebe, na
matéria, uma de suas aplicações mais
fecundas, pois a extensão da caução a tais
bens empresta à sua função econômica
específica, notável importância." (PROF.
ORLANDO GOMES).
E prossegue o ilustre Mestre: "por isso, o
credor pode oferecer o seu direito como
garantia real de depósito que contrair. O
penhor desse direito pode recair num crédito
ordinário ou num crédito incorporado a um
título."
Para finalizar e aduz: "A caução de títulos
de crédito tem por objeto o próprio título
que documenta o direito, pois o direito
incorpora-se ao documento,
materializando-se."
Destarte, conclui-se, concessa vênia, que
esse modo de garantia possui regras próprias
previstas nos artigo 789, do Código Civil
Brasileiro:
"A caução de títulos nominativos de dívida
da União, dos Estados ou Municípios
equipara-se ao penhor e vale contra
terceiros, desde que for transcrita, ainda
que esses títulos não haja sido entregues ao
credor."
A jurisprudência vem se conduzindo de forma
a aceitar a utilização dos TÍTULOS PÚBLICOS
como forma de caução para as pendências mais
variadas, inclusive e essencialmente para
com débitos tributários (INSS, COFINS, IPI,
ICMS, IR, ITR) ou como oferecimento em
garantia nas execuções em ações judiciais ou
administrativas" (Decreto 578 de 24 de junho
de 1992).
Verificando-se, inclusive, a utilização dos
TÍTULOS PÚBLICOS como depósito judicial em
ações de sustação de protesto (arts. 655,
III e 827 ambos do Código de Processo
Civil).
Entende-se, concessa vênia, que a "caução"
contemplada pelo artigo 827 do Código de
Processo Civil ou "garantia" e mesmo o
"depósito" estatuídos no Decreto 578 têm
aplicação subsidiária para suportarem a
elisão de quebra em pedido de falência até a
discussão de mérito. Sendo que alguns juízos
monocráticos têm admitido os Títulos como
forma de prestação de garantia.
Essa garantia, os títulos, tornar-se-ão
receita e servidão para solucionar a
pendência (venda dos títulos a entrega dos
mesmos ao credor, etc).
Vejamos:
"MANDADO DE SEGURANÇA - IMPETRAÇÃO
INDEPENDENTE DE RECURSO CABÍVEL -
ADMISSIBILIDADE - GARANTIA DO JUÍZO -
DEPÓSITO EM TDA'S - POSSIBILIDADE. ORDEM
CONCEDIDA - V.U. AC. 2ª S/TRF 3ª R/SP
06.12.93).
Temos no corpo do v. acórdão:
"INEXISTE EMPEÇO PARA QUE O JUÍZO SEJA
GARANTIDO POR TÍTULOS, MAIS AINDA TENDO EM
CONTA QUE SÃO EMISSÃO GOVERNAMENTAL E
REGULAMENTADOS PELO EXECUTIVO."
Vejamos também:
"MANDADO DE SEGURANÇA - N º 123789-95 - TRF
1ª REGIÃO.
EMENTA - PROCESSO CIVIL - EXECUÇÃO FISCAL -
GARANTIA TÍTULOS DA DÍVIDA AGRÁRIA - ARTIGO
11 DA LEF.
1)- Os Títulos Públicos são bens negociados
como garantidores de crédito da Fazenda
(art. 11, da Lei 6.830).
2)- Os Títulos da Dívida Agrária, pelo
Decreto n º 95.714-88. Garante as execuções
judiciais e extrajudiciais.
3)- Mandado de Segurança concedido."
MANDADO DE SEGURANÇA - impetração
independente de recurso cabível
admissibilidade - garantia em juízo -
depósito em TDA's - possibilidade ordem
concedida (ac. TRF 3 ª Região).
AGRAVO REGIMENTAL n º 03 013157- 1990,
fonte: DOE data 10.06.91, página 00132.
EMENTA - PROCESSO CIVIL - Agravo regimental
- Substituição por títulos da dívida agrária
e fiança - Garantia possibilidade, não
desnatura nem exaure o conteúdo da Apelação,
esta forma de manifestação quanto a sentença
que reconheceu a admissibilidade dos
pressupostos de cautela. Agravo provido por
maioria."
"MANDADO DE SUSTAÇÃO DE PROTESTO - Juízo de
Direito 3ª Vara Cível da Comarca de Rio
Claro - São Paulo.
Juiz Substituto : Flávio de Oliveira Cesar.
Mando ao senhor oficial de Cartório de
Protesto nesta Comarca de Rio Claro processo
n º 973-93, ..., proceda a sustação liminar
do protesto ... 1. Defiro a sustação que é
apresentada nesta data, recebendo como
CAUÇÃO os Títulos da Dívida Agrária."
AGRAVO DE INSTRUMENTO n º 97.03.008351-0
Vistos, etc.
... conforme se infere os dispositivos
legais acima transcritos a agravante
obedeceu a ordem legal, vez que os Títulos
da Dívida Agrária - TODA, são títulos
públicos da União Federal e podem ser dados
em garantia, mas até mesmo em pagamento de
débitos fiscais.
(Decreto 578/92). POSSIBILIDADE. Ordem
concedida - VU. Ac. 2ª S/TRF 3ª R/DJ SP
06.12.93)
Inexiste empeço para que o juízo garantido
por Títulos da Dívida Agrária (TDA), mais
ainda tendo em conta que são de emissão
governamental e regulamentados pelo
executivo."
Vejamos também:
"SUBSTITUIÇÃO DE DEPÓSITO POR TÍTULOS DA
DÍVIDA AGRÁRIA - POSSIBILIDADE - Inexistindo
excepcionalidade fundamentada para
justificar a exigência do depósito em
dinheiro, não pode ser impedida a sua
substituição por Títulos da Dívida Agrária".
(TRF 3ª Região. Al. 03.42809-9)"
MANDADO DE SEGURANÇA - n º 123789 -95 - TRF
1ª Região - EMENTA- Processo Civil -
Execução fiscal - garantia - títulos da
dívida agrária - Art. 11 da LEF.
1.Os títulos públicos são bens negociáveis e
indicados como garantidores de crédito da
Fazenda (artigo 11 da LEF). 2. ..... 3.
Mandado de Segurança concedido."
"AGRAVO REGIMENTAL n º03013157 - ano de
1990, fonte: DOE data 10.06.91, página
00132.
EMENTA: Processo Civil - agravo regimental -
Substituição por títulos da dívida agrária e
fiança garantida, possibilidade, não
desnatura nem exaure o conteúdo da Apelação,
esta forma de manifestação quanto a sentença
que recorre a administração dos pressupostos
de cautela. Agravo provido por maioria."
"MANDADO DE SUSTAÇÃO DE PROTESTO - Aviso de
Direito 3ª Vara Cível da Comarca de Rio
Claro - São Paulo. Juiz Substituto: Flávio
de Oliveira Cesar.
Mando ao Senhor Oficial de Cartório de
Protesto nesta Comarca de Rio Claro processo
n º 973/93, ..., proceda a sustação liminar
do protesto, ... 1. Defiro a sustação que é
apresentada nesta data, recebendo como
caução os Títulos da Dívida Agrária."
"AGRAVO DE INSTRUMENTO nº 97.03.008351-0.
Vistos etc.
... conforme se infere os dispositivos
legais acima transcritos a agravante
obedeceu a ordem legal, vez que os Títulos
da Dívida Agrária - TDA, são títulos
públicos da União Federal e podem ser dados
em garantia, mas até mesmo em pagamento de
débitos fiscais (Decreto 578/92).
Demonstramos acima que a jurisprudência vem
se conduzindo de forma a aceitar a
utilização dos Títulos da Dívida Agrária por
serem eles TÍTULOS PÚBLICOS.
Ora, entendem-se como TÍTULOS DA DÍVIDA
PÚBLICA toda e qualquer espécie de título
emitido pelo Estado, ou mesmo por suas
subunidades administrativas, na qualidade de
empréstimos, ou de antecipação de receita.
Neste sentido, os TÍTULOS PÚBLICOS podem ser
Títulos da Dívida Agrária, as obrigações do
tesouro, os bônus do Tesouro Nacional ou as
Apólices da Dívida Pública.
Portanto, a aceitação de Títulos da Dívida
Agrária como garantia em ação de execução,
por exemplo, não se fundamenta por se tratar
de um determinado ou específico Título
Público, mas sim, por serem antes de tudo
TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA.
Outros arrestos consubstanciam teses
variadas e suas aplicabilidades dependem de
cada caso concreto.
Nessa matéria, doutrina PONTES DE MIRANDA,
com fundamento na lição de KUNTZE, 'Die
Lehre von den Inhaberrpapieren, Leipzig',
1857, vol. 2, parágrafo 15, pág. 692, que o
penhor de títulos ao portador não é um
penhor de crédito, mas exatamente, um penhor
de coisa móvel. Já nos ensinava Kuntze, diz
ele: "Objeto de constituição de penhor não é
o direito de crédito, ao contrário, é o
painel como móvel o em que assenta o direito
do penhor. O mutuante pignoratício pois que
adquire a posse sobre o papel penhorado é o
efetivo credor quanto ao direito de crédito
que nele se declara"(PONTES DE MIRANDA,
Títulos ao portador, in Manual Paulo
Lacerda, vol. XVI, Parte I, n º 73)".
Trata-se, pois, de inafastável
imperatividade e, por via de conseqüência,
rigorosa observância das normas jurídicas
que privilegia (compensação entre
débito/crédito, além da dimensão da Justiça,
fundalmentalmente a Segurança das Relações
Jurídicas, como preceitua, aliás, nossa
Constituição Federal).
De sorte que, considerando que o direito é
um meio para se alcançar a justiça, em que,
pode-se concluir não ser uma subversão à
ordem legal para o acatamento da já
comentada compensação entre débito e
crédito, isto é, entre a FONTE CREDORA E OS
TÍTULOS PÚBLICOS.
Em casos ainda embrionários, o Poder
Judiciário apreciando matéria correlata
assim tem decidido:
a)- .....
b)- " Vistos, etc ... Os títulos oferecidos
em garantia à execução estão previstos em
lei (art. 11, II, da LEF, e, como tal,
apenas a existência excepcionalidade, o que
no caso não ocorreu, seria fator impeditivo
de concordância pelo Juízo. Para lavratura
do respectivo TERMO DE NOMEAÇÃO DE BENS À
PENHORA designo o dia ... ". Decisão
proferida em execução promovida pela Fazenda
Estadual - ICMS).
c)- "Vistos, etc ... O depósito em dinheiro
é garantia do Juízo a ser pendentemente
exigida somente em hipóteses excepcionais.
Assim, o oferecimento de Títulos da Dívida
Agrária não poderá ser impedido, a não ser
que demonstre a parte contrária a existência
da excepcionalidade referida, o que não
ocorreu no presente caso. Para lavratura do
respectivo Termo de Nomeação de Bens à
Penhora, designo o dia... (Decisão proferida
em execução promovida pelo INSS)."
A propósito, outras decisões existem, que
consideramos secundárias para serem aqui
transcritas.
De efeito, tendo os Títulos Públicos o
caráter e a forma de cártula circulante, é
aceitável para os mais variados fins
especulativos, de sorte que o comprador não
corre qualquer risco na aquisição deles,
pois, além de poder utilizá-los como forma
de caução, penhora, substituição de gravame,
compensação de dívidas, dação em pagamento,
podem, também, ser utilizados em aplicações
financeiras.
Deve-se observar também que não há como o
exequente oferecer resistência à aceitação
dos Títulos como forma de garantia do Juízo.
Pois eles encontram-se em segundo lugar na
disposição feita pelo artigo 11 da Lei
6.830, além do que deve-se conjugar a este,
o artigo 620 do CPC que estabelece que:
"Quando por vários meios o credor puder
promover a execução, o juiz mandará que se
faça pelo modo menos gravoso para o
devedor."
Nossa melhor doutrina não discrepa nesse
sentido:
"PROTEÇÃO AO DEVEDOR: Normalmente, o
executado, para chegar a essa situação de
sofrer a ação do poder judiciário, já está
enfrentando dificuldades financeiras, nem
sempre ocasionadas pela má administração de
seus negócios, mas sim, pela situação
adversa por que passa a economia do país.
Assim, se houver vários meios através dos
quais a execução possa ser promovida, deverá
(NÃO PODERÁ, POIS É DEVER E NÃO FACULDADE) o
Juiz determinar que se faça pelo modo menos
gravoso para o devedor" (Cod. Proc. Civ.
Com. S.S. Fadel.).
O imortal Pontes de Miranda, em sua notável
obra "Comentários ao Código de Processo
Civil" deixou assinalado que:
" Na aplicação do artigo 620, o Juiz não tem
arbítrio, mas sim dever de escolher o modo
menos gravoso para o devedor" (pag. 43, tomo
X).
E o modo menos gravoso para o devedor, de
qualquer espécie, é aquele garantido pela
lei: dentro da gradação legal, há que ser
obedecida a enumeração constante do artigo
655 do Código Processo Civil que é taxativa
e obrigatória. Obedecida a ordem legal, deve
ser aceita a nomeação de bens para garantia
do Juízo e seus subsequentes atos,
repise-se, ou mesmo ação correspondente para
receber a Tutela Jurisdicional, para cada
caso isolado.
Se tal questão é regida quando da nomeção,
deve ser igual forma, quando da aceitação,
subsidiariamente aplica-se também nos mais
variados casos.
De efeito, o Decreto n º 1.647 de 26 de
setembro de 1995 que regulamentou as leis n
ºs7.862, de 30 de outubro de 1989, 8.029, de
12 de abril de 1990, 8.250, de 24 de outubro
de 1991, deixou consignado em seu artigo 5
º:
"A NEGOCIAÇÃO ENTRE A UNIÃO E SEU CREDOR
PODERÁ TER COMO OBJETO CRÉDITOS DECORRENTES
DA AÇÃO EXECUTÓRIA AJUIZADA, E DE
PRECATÓRIOS EXPEDIDOS, BEM COMO DE SENTENÇA
LÍQUIDA COM TRÂNSITO EM JULGADO, QUE AINDA
NÃO ESTEJA EM FASE DE EXECUÇÃO".
Para melhor aperfeiçoar o conceito e
extensão do decreto encimado com as
alterações já introduzidas, o Ministério da
Fazenda, através do Banco Central do Brasil,
ordenou a expedição da circular sob n º
2.636, de 17 de novembro de 1995 e deixou
consignado em seu art. 1 º, inciso IV como
forma de garantia da operação: a)- títulos
ou direitos relativos a operações de
responsabilidade do Tesouro Nacional .....
Em aplicação subsidiária e por analogia,
tanto o decreto e a circular referidos,
impõem aos Títulos Publicos (QUE É DO
TESOURO NACIONAL A RESPONSABILIDADE DE
EMISSÃO E RESGATE) a credibilidade
necessária para sua utilização nos mais
variados meios e formas para solucionar
pendências com as Fazendas (Nacional,
Estadual e Municipal) além de outras
modalidades de débitos com terceiros.
De sorte que, disciplinando a matéria o
Código Nacional Tributário dispõe sobre a
aplicação da analogia (art. 108, I) no mesmo
curso do Código Civil que, em seu artigo 4 º
estatui:
"ART . 4 º - Quando a lei for omissa, o juiz
decidirá o caso de acordo com a analogia, os
costumes e os princípios gerais do direito".
Em abono a esse entendimento, Maria Helena
Diniz, citada por José Eduardo Soares de
Mello, em sua obra "Curso de Direito
Tributário, 3ª ed. Pág. 172 e 173" deixou
asseverado:
"O DIREITO DEVE SER VISTO EM SUA DINÂMICA,
COMO UMA REALIDADE QUE ESTÁ EM PERPÉTUO
MOMENTO, ACOMPANHANDO AS RELAÇÕES HUMANAS.
MODIFICANDO-SE, ADAPTANDO-SE ÁS NOVAS
EXIGÊNCIAS E NECESSIDADES DA VIDA,
INSERINDO-SE NA HISTÓRIA, BROTANDO DO
CONTEXTO CULTURAL, RAZÃO PELA QUAL AS NORMAS
POR MAIS COMPLETA. POR MAIS COMPOSTAS QUE
SEJAM, SÃO APENAS UMA PARTE DO DIREITO."
E prossegue a emérita mestra:
" A ANALOGIA CONSISTE EM APLICAR UM CASO NÃO
PREVISTO DE MODO DIRETO OU ESPECÍFICO POR
UMA NORMA JURÍDICA, UMA NORMA PREVISTA PARA
UMA HIPÓTESE DISTINTA, MAS SEMELHANTE AO
CASO NÃO CONTEMPLADO. FUNDANDO-SE NA
IDENTIDADE DO FATO."
Temos, assim uma gama de entendimentos e
ensinamentos que tornam-se fontes seguras
para os mais variados juízos inclusive o
ilustre Min. Luiz Vicente Cernicchiaro - VU,
do STJ, reconhece que:
"A nomeação de bens para penhora incumbe ao
credor. Ineficaz se não obedecer a ordem
legal, salvo convindo ao credor. O
oferecimento de crédito (direito) devido
pelo credor, corresponde a dinheiro. No
caso, irrelevante a impugnação. Incorre o
inconveniente de eventual iliquidez".
Além do que, na lição de JOSÉ DA SILVA
PACHECO, NÃO HÁ RESTRIÇÃO DOS TÍTULOS DA
DÍVIDA PÚBLICA, pois representam obrigações
do Tesouro (Com. A lei 6830/80, Saraiva, 2ª
ed. Pág. 78).
Conforme informações colhidas nos bastidores
da "Administração Superior", é intenção do
Governo criar "Título do Tesouro Nacional
com características de moeda, para promover
o acerto de contas entre o setor público e o
privado. Estudos do Ministério da Fazenda e
Previdência Social surgerem a criação de
Título do Tesouro Nacional (TTN) série
especial, com a finalidade de facilitar o
pagamento pela União, pelos Estados e pelos
Municípios das dívidas com empreiteiros e
fornecedores.
Os detentores desses papéis poderão usá-los
para pagar débitos de tributos em execução
judicial, como IR (imposto de renda), IPI
(Imposto sobre Produto Industrializados), o
INSS" diz o SECRETÁRIO executivo do
Ministério da Previdência, José Cechim (Gm.
5.2.96).
Constata-se, assim que, na verdade o Governo
quer regulamentar administrativamente a
prática de pagar tributos com seus próprios
títulos. Um autêntico conhecimento de que os
Títulos do Governo têm credibilidade para
circularem é a garantia de seu resgate pelo
Tesouro Nacional.
A autoridade pública não pode descuidar-se
da administração da dívida ativa fiscal que,
a cada ano, cresce assustadoramente, em
razão de crescente ativo a ser administrado
pela Fazenda Nacional, para promover a
cobrança judicial de forma generalizada, com
a finalidade de reforçar o caixa da União.
Sabemos que a falta de estrutura adequada da
Fazenda Nacional invibiliza procedimento
uniforme de caráter geral na cobrança de
débitos inscritos em dívida ativa. O que na
verdade ocorre é a determinação de cobrar
débitos e valores representativos, após a
fixação de critérios por faixa de valores.
Afastando-se momentaneamente dos aspectos
jurídicos que dão subsídios ao entendimento
da viabilidade e legalidade dos títulos para
solução de pendências tributárias, o direito
moderno vem acenando para a aceitação de
Títulos em outras ações judiciais (nem todos
os casos são semelhantes) tal como estampa a
sentença (em grau de recurso) da lavra de
Eminente Magistrado:
"Ante o exposto e ao mais que nos autos
consta, JULGO PROCEDENTE A PRESENTE AÇÃO
CAUTELAR INCIDENTAL DE CAUÇÃO, para julgar
prestada a caução, como requerido (...)
Publique-se. Registre-se. Intimem-se e
Comuniquem-se". (caução feita com títulos da
dívida pública).
III - APÓLICE DA DÍVIDA PÚBLICA:
É uma dentre outras espécies de títulos da
dívida pública, representativo do empréstimo
público. Emitidas de acordo com o Decreto n
º 4330 de 28 de janeiro de 1902, tem valor
nominal de 1.0005000 (um conto de reais),
mais juros de 5 % ao ano, conforme decreto n
º 9.370 de 14 de fevereiro de 1885 e demais
disposições vigentes.
III.A - ASPECTOS GERAIS:
A questão fundamental que se coloca no plano
do relacionamento entre o Estado e seus
credores, é saber o que estes podem esperar
daquele para que as obrigações contraídas
sejam efetivamente cumpridas. Essa
expectativa o Governo Federal transmitiu a
todos quantos se interessaram à época pela
aquisição das referidas Apólices.
Estabelecer como princípio básico que os
investidores buscaram, tão somente, atender
ao chamado do Governo para colaborarem na
execução dos objetivos preconizados quando
da edição do DECRETO N º 4330, que foi o de
buscar recursos extra-orçamento para cumprir
suas funções administrativas, é esperar
muito da Sociedade.
Objetivando definir o verdadeiro papel do
Governo Brasileiro quando da emissão dos
referidos títulos, há que se fazer um breve
relato histórico sobre os textos legais que
tratam da matéria.
DECRETO N º 9370 - DE 14 DE FEVEREIRO DE
1885
Dá novo regulamento à Caixa de Amortização:
"ART. 1º A Caixa de Amortização, a cujo
cargo se acha o serviço inerente ao
pagamento dos juros e resgate dos títulos da
dívida pública fundada, a emissão continuará
a ser administrada por uma junta (L. 15 de
Novembro de 1827, artigos 40, 41 e 57; e,
Decreto n º 5454 de 05 de Novembro de 1853,
artigo 1 º).
"ART. 36. Os Títulos da Dívida Pública
fundada serão emitidos pelo Tesouro Nacional
e lançados no Grande Livro (I.1827, artigos
17 e 19)".
"ART. 81. A simples entrega dos títulos
operará a transferência de apólice ao
portador (Inst. De 19 de ju. 1879, artigo 9
º)".
O texto legal acima citado demonstra que,
desde a época do império, já se evidenciava
a necessidade de normalizar as ações
administrativas e legais, no tocante ao
controle, pagamento dos juros e aos resgate
dos títulos da dívida fundada.
Aquela época definiu-se a competência para
emissão dos títulos públicos (Tesouro
Nacional) e a sua forma de escrituração
(Grande Livro - Lei de 1827, artigos 17 e
19).
É importante salientar que o artigo 81
estabeleceu a relação contratual se
configuraria através da simples entrega da
apólice ao portador.
III. B. - DA NATUREZA JURÍDICA DA APÓLICE:
A apólice é um título da dívida pública
interna, voluntário, fundada e perpétua.
É um título ao portador porque o subscritor
se obriga a uma prestação a quem se
apresente como seu detentor. Não há
cláusulas normativas. O conteúdo da apólice
inicia-se por estabelecer que: " O possuidor
desta apólice ", o que significa que é ao
portador.
É dívida pública, porque o Estado,
valendo-se do crédito público, obteve o
empréstimo público, e , com isso, o
numerário necessário a seu intento, que
representa débito contraído.
É interna porque no primeiro momento, tem
como credor o cidadão do país que é devedor,
que não obstante credor está sob a soberania
deste mesmo país, tendo assim situação
desvantajosa em relação aos credores da
dívida pública externa, pois em relação a
estes, o Estado devedor não detém soberania
alguma e, eventualmente, pode-se ver em
situação indesejada, caso não honre com suas
obrigações, podendo até mesmo sofrer
pressões dos credores internacionais.
É voluntária porque não é receita
originária, ou seja, produto do rendimento
dos próprios bens públicos, nem é receita
derivada, considerada como tal a que resulta
de atividade que atinge o patrimonio dos
particulares com a tributação. Se de um lado
todo empresário compulsório e tributação, de
outro o voluntário, que não é receita, se
consubstancia em dívida flutuante e fundada.
É fundada porque o empréstimo é contraído a
prazos longos, chegando até a serem
indeterminados. De outro lado, a dívida
flutuante ocorre quando o Estado angaria
recursos para satisfação de necessidades
momentâneas e o prazo para o resgate do
título emitido é curto. Como se vê, a
diferença fundamental entre uma e outra é o
elemento tempo de resgate. A dívida fundada
se subdivide em perpétua e amortizável, o
elemento tempo é que a diferença da
flutuante.
É perpétua porque o empréstimo é contraído
por período indefinido. Na amortizável,
embora o período para resgate seja longo, é
determinado. Além disso, na amortizável, o
investidor recebe no prazo definido os juros
e o resgate do principal. Na perpétua, o
investidor recebe em prazo determinado os
juros, mas o principal fica a cargo do poder
discricionário do Estado. Portanto, a dívida
permanente ou perpétua caracteriza-se pela
estabilidade. Os investidores buscam receber
os juros, esses sim, devem ser pagos
pontualmente. O investimento significa, de
fato, uma fonte de rendimentos. O
subscritor, no caso da União, deve pagar os
juros, e o resgate do principal será fixado
muito tempo depois.
III.C. - DA VALIDADE DA APÓLICE DA DÍVIDA
PÚBLICA:
Tanto a própria relação jurídica como a
sucessão das revogações colaboram para a
afirmação de que: A Apólice da Dívida
Pública é tão válida quanto eficaz, e
portanto continua irradiando todos os
direitos creditícios que nela se expressam.
Sempre foi praxe dos governantes a prática
de atos de sua soberania, como por exemplo
os empréstimos públicos, que acabavam
onerando as gerações subseqüentes na
obrigação de pagá-los.
Os prazos para tais empréstimos podiam ser
muitos longos ou até mesmo indeterminado.
Esse foi o caso das referidas Apólices, daí
a natureza comprovada de sua perpetuidade.
Resta em erro, a análise e aplicação de
normas gerais sem distinção entre as dívidas
amortizáveis e a perpétuas. Primeiro porque
nosso direito não tratou de prazo
prescricional para títulos ao portador,
depois que a perpetuidade deve ser elemento
de exclusão dos prazos ordinários.
Até o imortal tratadista Pontes de Miranda,
um conhecido defensor de que tudo prescreve,
aceita a exceção:
"O direito brasileiro não conhece títulos ao
portador irresgatáveis, salvo aqueles
títulos da dívida pública a que o legislador
confira essa perpetuidade um tanto
destonante do senso juídico".
Realmente a perpetuidade dos títulos ao
portador pode ser, como lecionou Pontes de
Miranda "um tanto distoante do senso
jurídico", mas a história comprova que o
Estado nem sempre teve como ponto forte a
exatidão do senso jurídico. O que não se
pode, nem tampouco deve, preservar é que a
sua falta de senso lhe seja aproveitada para
que a dívida não seja paga.
Se isso, não enveredar a lógica jurídica da
questão do crédito público utilizado em
Apólice, o instituto passa a ser considerado
( o que em hipótese nenhuma deveria sê-lo)
como descrédito público. Desta feita, é
preciso repetir concepções fulcradas em
armadilhas de proposições jurídicas, que não
revelam no mesmo recipiente do Sistema a
presença indissolúvel do Direito, da Justiça
e da Moral. Caso contrário, seria o mesmo
que aplaudir o Poder Público, em nome da
sagacidade e tenacidade de esconder-se sob o
manto de argumentos anti-jurídicos, o que
notoriamente os Tribunais têm tomado
conhecimento, como, por exemplo, a
resistência, em sedes administrativa e
judicial, de não devolução de tributos
declarados inconstitucionais pela Corte
Suprema Brasileira. Não há como acatar como
válida nenhuma premissa que viesse não
devolver aos contribuintes os empréstimos
compulsórios lançados ao longo dos últimos
tempos. A Administração Federal mantem-se,
voluntária e indiscretamente, como devedora
perante um número de prejudicados.
Em retorno à temática quanto ao prazo
ordinário do Código Civil, há que ilustrar
que se refere apenas aos títulos que não
sejam perpétuos. O que significa, para a
questão em tela, cuja perpetuidade está
exclusivamente comprovada, que os prazos
prescricionais estão afastados.
A própria natureza da apólice denota a não
incidência de caducidade. As sucessões de
revogações infra observadas reforçam a mesma
conclusão.
1. Lei 4.069 de 11 de julho de 1962
"ART. 60 - Incidem em prescrição legal as
dívidas correspondentes ao resgate de
títulos federais, estaduais e municipais,
cujo pagamento não for reclamado decorrido o
prazo de 5 (cinco) anos a partir da data em
que se torna público o resgate das
respectivas dívidas."
2. Decreto lei 263, de 28 de Fevereiro de
1967 - revoga o artigo 60 acima citado e
atribui ao Banco Central as funções da Caixa
de amortização
"ART. 3º - Será de seis meses, contados da
data do início da execução efetiva dos
respectivos serviços - a ser divulgada em
edital publicado pelo Banco Central da
República do Brasil - o prazo de
apresentação dos títulos para resgate, findo
o qual será a dívida, inclusive juros,
considerada prescrita."
3. Decreto lei n º 396, de 30 de Dezembro de
1968 - revoga o artigo 3 º supra mencionado
"ART. 1 º - Fica estabelecido para doze
meses o prazo estabelecido no artigo 3 º do
Decreto lei n º 263, de Fevereiro de 1967,
para apresentação dos títulos especificados
em seu artigo 1 º".
"ART. 2 º - Este Decreto lei entrará em
vigor na data de sua publicação, revogadas
as disposições em contrário."
Constituição de 1967 - confere
inconstitucionalidade aos decretos-lei.
"ART. 46 - Ao Congresso Nacional, com a
sanção do Presidente da República, cabe
dispor, mediante lei sobre todas as matérias
de competência da União, especialmente:
II - O orçamento, a abertura e as operações
de crédito; a dívida pública; as emissões de
curso forçado."
Lei Complementar n. 12 de 8 de novembro de
1971 - regulamentou o artigo 69 da
Constituição de 1967 e conferiu, legimamente,
ao Banco central as atribuições que antes
cabiam à Caixa de amortização
"ART. 2 º Compete ao Banco Central do Brasil
a administração da dívida mobiliária interna
da União, com expressa atribuição de
assegurar o pagamento, nos respectivos
vencimentos, do principal e acessórios dos
títulos do Tesouro Nacional referidos nesta
Lei Complementar."
Em síntese:
A lei 4069 estabelecia um prazo de 05 anos
que terminaria, no mínimo, ao final de 1967.
Todavia, antes que se esgotasse esse
período, o Decreto-Lei 263 a revogou,
estabelecendo novo prazo, de 06 meses, e
que, portanto, também, findar-se-ia em 1967.
Esse Decreto-lei 263, por cento, estava na
seara da plena irregularidade, tanto que foi
revogado por um outro, o Decreto-Lei 396,
que modificou o prazo para 12 meses.
Assim, em tese, estaria em vigência o
Decreto-Lei 396, o que em verdade não se
verifica.
Porém, à luz da Constituição de 1967, a teor
do seu artigo 46, II, o Decreto-Lei 263 de
Fevereiro de 1967 é totalmente
inconstitucional, com muito mais razão o
Decreto-Lei 396 que é de 30 de Dezembro de
1968.
Ocorre que a Constituição de 1967, vigente à
época de ambos os Decretos - Leis, não os
autorizava a tratar de matéria envolvendo
dívida pública. Tanto que em 1971, a Lei
Complementar n º 12 regulou o artigo 69
daquela Constituição, dando, agora sim, ao
Banco Central, a legitimidade para
administrar a dívida da União.
Portanto, só à partir de 1971, com a Lei
Complementar poderia o Banco Central
superintender os serviços de emissão,
transferência, cancelamento e resgate dos
títulos e pagamento dos juros.
Com isso, o Decreto - Lei n º 263 e Decreto
- Lei 369 não eram os meios legais cabíveis
ao que se destinaram flagrante sua
inconstitucionalidade frente à Constituição
de 1967.
Os Decretos-Leis 263 e 369, face ao artigo
46, inciso II, da Constituição de 1967 e com
o advento da Lei Complementar n º 12, saíram
do mundo jurídico, e o que vigoraria então?
Como o nosso direito afasta a repristinação
das leis, não pode a lei 4.069 de 1962
voltar a vigorar, vez que foi extirpada da
Ordem Jurídica.
Conclui-se, portanto, que se a lei 4062 foi
revogada pelo Decreto lei 263, que foi
revogado pelo Decreto lei 396, que são
inconstitucionais, a Apólice da Dívida
Pública Federal, objeto desse estudo, não
foi atingida pela caducidade.
Além do aspecto legal apontado, outros
reforçam a inexistência da caducidade, como,
por exemplo, a natureza da própria apólice,
enquanto título perpétuo.
Diante do exposto, a Apólice é plenamente
eficaz.
Notícias publicadas pela imprensa,
particularmente no Jornal O ESTADO DE SÃO
PAULO, de 06 de Junho de 1997, dão conta da
existência de pareceres de 05 (cinco)
juristas de renome, definindo que o decreto
263 é inconstitucional e concordam
unanimemente que o bônus emitidos entre 1902
à 1940, representam dívida pública fundada e
são passíveis, portanto de resgate.
Segundo essa notícia os juristas
pareceristas foram os Drs.:
- Dr. Miguel Reali Junior;
- Dr. Aristidez Junqueira;
- Dr. Saulo Ramos;
- Dr. José Cleber Leite de Castro; e,
- Dr. Arnoldo Wald.
IV - VALOR ATUAL DAS APÓLICES:
Existe um parecer da Fundação Getúlio Vargas
definido o valor atualizado dessas apólices,
tanto para o valor de face quanto para os
juros capitalizados. Veja cópia da tabela,
em anexo:
V - CONCLUSÃO:
O Estado deve responder pelas intervenções
financeiras notadamente quando se utiliza do
soberano instituto do crédito público.
Garantir as finanças públicas e as suas
extemporâneas exações menciona manter,
republicanamente, a segurança nacional
creditícia e a moralidade do Poder Público.
O Princípio da Modalidade, que informa toda
a atividade da Administração Pública,
determina que esta se conduza de forma proba
e honesta, sempre com o intuito de realizar
uma finalidade pública, trilhada por
caminhos necessários e úteis à consecução
dos seus objetivos.
O Estado deve ter interesse na preservação
do Crédito Público, seja nacional ou
internacional, pois cedo ou tarde
necessitará novamente utilizá-lo. A partir
da Revolução de 1964 a posição prioritária
na ação do governo passou a ser o
fortalecimento do Crédito Público e o
mercado de títulos governamentais, pois que
a utilizar destes instrumentos tornaria
possível a execução de programas
indispensáveis ao desenvolvimento do País.
Não há que fugir, então, do pagamento das
Apólices da Dívida Pública.
É patente que se não for recolhecido o
legítimo crédito contido em Apólices de
Dívida Pública, ficara plasmada a ignorância
ao princípio da legalidade, em especial por
emudecer as leis orçamentárias que
canalizaram autorização e utilização do
crédito público em questão.
O que se espera é o reconhecimento de
validade e eficácia da relação jurídica
entre o Estado e o Possuidor da Apólice da
dívida Pública, razão pela qual pode ser
exigido o crédito de forma atualizada, com
os respectivos juros devidos, numa
demonstração de probidade administrativa
inerente a um Estado cumpridor de suas
obrigações e que afasta quaisquer riscos à
sua própria Soberania.
A par destas razões de cunho público, que
bastariam para justificar o pagamento das
Apólices da Dívida Pública emitidas em 1902,
há considerações que revelam principalmente
o fato de se tratar de um título ao
portador.
Afinal, o título ao portador é um mero
negócio jurídico que se perfaz com a
declaração unilateral de vontade do
subscritor, que foi o único a se obrigar. Ou
seja, o título ao portador não tem natureza
contratual.
É um negócio jurídico composto por três
momentos, o primeiro da subscrição, que
confere validade e perfeição, o segundo
momento da posse de boa fé, que confere
eficácia e faz nascer o direito de crédito,
e o terceiro momento da apresentação, quando
o pagamento é exigido.
Presume-se sempre a boa fé e aqui vigora o
princípio da inoponibilidade das objeções e
exceções, com o que, o subscritor só pode
opor defesa contra o possuidor nas taxativas
hipóteses legais. Além disso, por força do
artigo 1508, só a declaração de nulidade
faria com que o subscritor se desobrigasse
do pagamento, mas isso quando o título
tivesse sido apresentado. Tal declaração de
nulidade cabe ao judiciário, porquanto é o
competente para dizer o bom direito.
Entre as hipóteses de defesa, o Poder
Público poderia socorrer-se da alegação de
prescrição, o que não ocorreu.
Primeiro pela natureza de dívida pública
fundada perpétua da apólice, já devidamente
comprovado que no ato da emissão não havia
prazo determinado para o pagamento. De sorte
que o ato jurídico perfeito deve ser
preservado sob pena de infração ao Princípio
da Segurança Jurídica.
O prazo ordinário do Código Civil se refere
apenas aos títulos que não sejam perpétuos.
O que significa, para a questão em tela,
cuja perpetuidade está exaustivamente
comprovada, que os prazos prescricionais
estão afastados.
Segundo porque se não foi apresentado e se o
direito material envolvido é o de crédito, a
falta de apresentação, nesse caso em
específico, não resulta em decadência ou
prescrição. A apresentação é formalidade
para exigir a prestação. E a apresentação se
dará quando da citação em sede da ação.
Não poderá o subscritor fugir da obrigação
de pagar o seu débito alegando que não o
fará porque o possuidor não apresentou o
título no prazo que inconstituicionalmente
fixou. Ora, como não se trata de contrato,
só houve declaração de vontade de uma das
partes, a mesma que exclusivamente se
obrigou, e no caso é o Poder Público. Assim,
o pssuidor não estava obrigado a nada, muito
,menos a apresentar um título por comando de
um ato ilegítimo para tanto. O que significa
que cairia por terra qualquer defesa pautada
na falta de representação, mesmo porque, o
artigo 1.092 do Código Civil prceitua que
só"só nos contratos bilaterais, nenhum dos
contraentes, antes de cumprida a sua
obrigação, pode exigir o omplemento da do
outro". Se nem contrato é o título ao
portador, quiçá contrato bilateral.
Quando as legislações citadas anotaram,
ainda que inconstitucionalmente, prazos
prescricionais de 05 anos, 06 meses e 12
meses para reclamação do pagamento, quiseram
exatamente dizer prazo prescricional e não
decadencial do direito de crédito,
reresentado no título. Só fugiram à razão,
além de todas as considerações apontadas, as
de teores legais, de que era necessária uma
lei, em sentido estrito, para dispor
especialmente sobre a dívida pública, também
não observaram a necessidade de lei
complementar para atribuir ao Banco Central
a atividade administrativa da dívida.
Com efeito, somente Lei e não Decreto-lei
poderia tratar a matéria envolvendo dívida
pública e, consequentemente, Apólice da
Dívida pública, em face de se tratar de
REGRA ESPECIAL, que em nada conflita com a
regra geral prescrita na Constituição de
1967 em seu artigo 58, II.
Portanto, por estar em vigor e com plena
eficácia jurídica o Decreto 4330 de 28 de
Janeiro de 1902, que ó as Apólices da Dívida
Pública Federal emitidas com base nele,
continuam com a natureza de Título
Creditício Exigível, que como tal deve ser
satisfeito, não só porque é válido, mas
também para que seja preservado o Crédito
Público, a respeitabilidade do Estado e a
Moralidade Administrativa.
Diante do exposto, as APÓLICES DA DÍVIDA
PÚBLICA são Títulos Públicos da União
Federal e podem ser dadas em garantia, até
mesmo em pagamento de débitos fiscais.
É constitucional, legal, moral e justo.
São Paulo, 21 DE JUNHO DE 1997.
NELSON JOSÉ COMEGNIO
comegnio@uol.com.br
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