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:: Teses Jurídicas |
RESPONSABILIDADE DAS PESSOAS JURÍDICAS DE
DIREITO PÚBLICO, SUA EVOLUÇÃO DA FASE DA
IRRESPONSABILIDADE À DA RESPONSABILIDADE
OBJETIVA
A responsabilidade civil do Estado é
considerada, hoje, matéria de direito
constitucional e de direito administrativo.
Em sua evolução, podemos observar que, nos
primórdios, subsistia o princípio da
irresponsabilidade absoluta do Estado ( The
King can do no wrong) .
Após passar vários estágios, atingiu o da
responsabilidade objetiva, consignada no
texto constitucional em vigor, que independe
da noção de culpa.
O art. 15 do Código Civil brasileiro,
pertencente à fase civilística da
responsabilidade do Estado pelos atos de sus
representantes, condicionava-a à prova de
que estes houvessem procedido de modo
contrário ao direito, nestes termos:
" Art. 15. As pessoas jurídicas de direito
público são sivilmente responsáveis por atos
dos seus representantes que nessa qualidade
causem danos a terceiros, procedendo de modo
contrário ao direito ou faltando a dever
prescrito por lei, salvo o direito
regressivo contra os causadores do dano".
Tal dispositivo foi parcialmente revogado
pela Constituição de 1946, dispensando
aquele requisito, que não foi restaurado
pelas que se lhe seguiram. O art. 107 e seu
parágrafo único da Emenda Constitucional n.
1 de 17 de outubro de 1969, dispunham:
"Art. 107. As pessoas jurídicas de direito
público responderão pelos danos que seus
funcionários, nessa qualidade, causarem a
terceiro.
Parágrafo Único. Caberá ação regressiva
contra o funcionário responsável, nos casos
de culpa ou dolo".
Agora, expressa-se a Constituição de 1988 no
sentido de que:
"As pessoas jurídicas de direito público e
as de direito privado prestadoras de
serviços públicos responderão pelos danos
que seus agentes, nessa qualidade, causarem
a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de
dolo ou culpa".
Não se exige, pois, comportamento culposo do
funcionário. Basta que haja o dano, causado
por agente do serviço público agindo nessa
qualidade, para que decorra o dever do
Estado de indenizar. A jurisprudência nesse
sentido, inclusive a do Pretório Excelso, é
pacífica, Confira-se:
A responsabilidade civil das pessoas de
Direito Público não depende de prova de
culpa, exigindo apenas a realidade do
prejuízo injusto .
Essa responsabilidade abrange as autarquias
e as pessoas jurídicas de direito privado
que exerçam funções delegadas do Poder
Público. Já assim proclamava a
jurisprudência, antes mesmo da nova
Constituição.
Insere-se na responsabilidade da autarquia
rodoviária o dano causado a veículo, em
virtude de queda de barreira, devido a
chuvas, pois que, prevista a ocorrência,
está dentro das possibilidades técnicas e
sua prevenção".
O Poder Público ou o concessionário de
serviço público, embora no exercício regular
do direito, tem o dever de reparar o dano
causado aos particulares. A teoria objetiva
foi agasalhada, mesmo pelo legislador
constituinte, quando inseriu na Carta Magna
o preceito do art. 107...Auferindo as
vantagens da atividade industrial, o
concessionário de serviço público deve
assumir os riscos que essa atividade carrega
consigo. A aplicação estreita dos princípios
de direito privado, em situações como a
retratada nos autos, conduziria à negação do
próprio direito.
A Constituição Federal adotou a teoria da
responsabilidade objetiva do Poder Público,
mas sob a modalidade do risco
administrativo. Desse modo, pode ser
atenuada a responsabilidade do Estado,
provada a culpa parcial e concorrente da
vítima. Não foi adotada, assim, a teoria da
responsabilidade objetiva sob a modalidade
do risco integral, que obrigaria sempre a
indenizar, sem qualquer excludente.
Se o risco administrativo não significa que
a indenização sempre será devida, pois não
foi adotada a teoria do risco integral, e se
a culpabilidade da vítima está reconhecida e
está, quanto ao ofensor, afastada a
ilicitude do fato, a douta sentença merece
ser mantida. É que, enquanto não evidenciar
a culpabilidade da vítima, subsiste a
responsabilidade objetiva da Administração.
Se total a culpa da vítima, fica excluída a
responsabilidade da Fazenda Pública; se
parcial, reparte-se o "quantum" da
indenização ( Hely Lopes Meirelles, Direito
Administrativo Brasileiro, 12ª ed., p.561 ).
Há várias teorias tendentes a fundamentar o
sistema da responsabilidade objetiva adotado
pelo direito brasileiro, buscando atenuar as
conseqüências de uma concepção levada a
extremos. Observa-se, até hoje, uma certa
confusão na doutrina a respeito das teorias
já mencionadas, a do risco integral e a do
risco administrativo. Essa confusão, no
entanto, é mais de ordem semântica, pois
todos partilham do entendimento de que as
regras constitucionais impuseram a
responsabilidade objetiva do Estado pela
reparação do dano, não significando,
contudo, que tal responsabilidade subsista
em qualquer circunstância, mas podendo ser
excluída em caso de culpa da vítima ou de
força maior.
Essa aparente divergência foi bem analisada
por Weida Zancaner Brunini, que assim se
expressou "Julgamos tratar-se de mera
questão semântica, porque o simples exame de
obras como a de, por exemplo, Octávio de
Barros, faz ver que esse autor,
declarando-se reiteradamente em comunhão com
os adeptos da teoria do risco integral, em
momento nenhum preceitua o ressarcimento nos
casos de força maior ou de culpa da vítima:
ao contrário, deixa bem claro o seu
posicionamento, do qual, aliás, não se
afastam os demais doutrinadores adeptos da
modalidade do risco integral: "... se o fato
foi imputado ao próprio prejudicado, não lhe
socorre o direito à indenização.
Na realidade , usam-se rótulos diferentes
para designar coisas iguais. Assim, quando
Octávio de Barros ( Responsabilidade
pública, Revista dos Tribunais, 1956),
Washington de Barros Monteiro ( Curso, cut,,
Parte Geral ), Yussef Said Cahali (
Responsabilidade Civil do Estado, Revista
dos Tribunais, 1982) e outros afirmam que a
teoria do risco integral é a que mais se
identifica com a responsabilidade objetiva
adotada pela Constituição Federal, de acordo
com os princípios da igualdade dos ônus e
encargos sociais, na realidade estão
atribuindo ao dispositivo constitucional os
mesmos efeitos atribuídos por Hely Lopes
Meirelles e outros que afirmam a adoção da
teoria do risco administrativo.
Daí, talvez, a razão de Caio Mário Ter
proclamado que "o direito positivo
brasileiro consagra a teoria integral ou
risco administrativo"( Responsabilidade, cit.,
p. 142), praticamente identificando as duas
teorias e explicando que o Estado responde
sempre perante a vítima, independentemente
da culpa do servidor, respondendo este
perante o Estado em se provando que procedeu
culposa ou dolosamente. Mas- acrescentando -
isso não significa que o Estado é
responsável em qualquer circunstância,
aplicando-se, no que couber, as excludentes
de responsabilidade, podendo a culpa da
vítima afastar ou diminuir essas
responsabilidades.
A rigor, portanto, deve-se simplesmente
mencionar a adoção, a nível constitucional,
da teoria do risco, sem qualquer
qualificação. Yussef Said Cahali entende que
a distinção feita por Hely Lopes Meirelles
entre risco integral e risco administrativo
revela-se artificiosa, porque não é
estabelecida em função de uma distinção
conceitual entre as duas modalidades de
risco pretendidas, mas simplesmente em
função das conseqüências irrogadas a uma ou
outra modalidade. No seu entender,
"deslocada a questão para o plano da
causalidade, qualquer que seja a
qualificação atribuída ao risco - risco
integral, risco administrativo, risco
proveito - aos tribunais que permite a
exclusão ou atenuação daquela
responsabilidade do Estado quando fatores
outros, voluntários ou não, tiverem
prevalecido ou concorrido como "causa" na
verificação do "dano injusto".
Na sequência, afirma "assim, a) o dano é
injusto, e como tal sujeito ao ressarcimento
pela Fazenda Pública, se tem como causa
exclusiva a atividade, ainda que regular, da
Administração: b) o dano deixa de
qualificar-se juridicamente como injusto, e
como tal não autoriza a indenização, se tem
como causa exclusiva o fato da natureza ou
do próprio prejudicado; c) o dano é injusto,
mas sujeito a responsabilidade ressarcitória
atenuada, se concorre com a atividade
regular ou irregular da Administração, como
causa, fato de natureza próprio prejudicado.
Desse modo, no pressuposto de que a
Constituição Federal em tem de
responsabilidade civil adotou a teoria do
risco, permite-se o reconhecimento da
responsabilidade do Estado ainda que não se
prove culpa ou falha da máquina
administrativa.
Mas será no exame das causas do dano que se
irá determinar os casos de exclusão ou
atenuação da responsabilidade do Estado,
excluída ou atenuada esta responsabilidade
em função da ausência da causalidade
concorrente na verificação do dano injusto.
Observe-se que a teoria do risco sem
qualificações, conduz necessariamente à
responsabilidade objetiva em sua plenitude,
com a dispensa de qualquer pressuposto de
falha do serviço, ou culpa anônima da
administração, na verificação do evento
danoso. No plano da responsabilidade
objetiva, "o dano sofrido pelo administrado
tem como 'causa' o fato da atividade
administrativa, regular ou irregular:
incompatível, portanto, com qualquer
concepção de culpa administrativa, culpa
anônima do serviço, falha ou irregularidade
no funcionamento deste. A questão se
desloca, assim, para a investigação da
'causa' do evento danoso, objetivamente
considerada mas sem se perder de vista a
regularidade da atividade pública, a
anormalidade da conduta do ofendido, a
eventual fortuidade do acontecimento, na
determinação do que seja o 'dano injusto',
pois só este merece reparação.
NELSON JOSÉ COMEGNIO
comegnio@uol.com.br
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